El extraño mundo de las contrataciones estatales

Posted on 10/03/2016

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Este artículo, un poco más extenso y académico de lo habitual en este blog, lo escribimos a cuatro manos con Fabián Soria, a quien le agradezco infinitamente la ayuda y aportes en un tema que creemos ambos es muy necesario debatir en este momento en Bolivia.  Disfruten.

 

Contratos del Estado: ¿Por qué debo preocuparme?

Una definición sencilla del Banco Mundial resume la corrupción como “el uso de puestos públicos para obtener beneficios privados […] y tiene vínculos indirectos pero visiblemente negativos sobre el crecimiento económico y el desarrollo”. Gray y Kaufmann (1998) haciendo un resumen de la literatura sobre la corrupción resumían estos efectos como: (i) Aumenta los costos de transacción y la incertidumbre en una economía; (ii) suele llevar a resultados económicos ineficaces pues impide las inversiones a largo plazo, desvía el talento hacia actividades de captación de rentas y distorsiona las prioridades de la inversión pública (p.ej. construir estadios en lugar de hospitales); (iii) expulsa a las empresas del sector formal y menoscaba la capacidad del Estado para obtener ingresos; (iv) impone un gravamen regresivo que afecta particularmente a las actividades comerciales y los servicios de pequeñas empresas; (v) menoscaba la legitimidad del Estado; y (vi) en última instancia, reduce la capacidad del Estado para prestar servicios públicos indispensables. La corrupción no es pues solamente un tema moral: tiene un costo para el erario público –nuestro dinero– que impide que se invierta más en lo que necesitamos.

Ahora bien, una de las más importantes, si no la más importante, fuente de corrupción es la contratación de obras, bienes y servicios por parte del Estado. Esta es una regla general aplicable a cualquier país del mundo –ya nos tocará más adelante incluir lo matices bolivianos en el fenómeno– y un tema que no ha encontrado aún una “fórmula mágica” que permita su erradicación. Comparado con la práctica de la coima en servicios de atención al público (equivalente a un par de decenas de Bolivianos), el uso indebido de bienes del Estado, o los favoritismos en la asignación de cargos públicos, el dinero que mueve la corrupción en los procesos de contratación puede ser exponencialmente mayor (es decir, se pueden hablar de miles o millones de Bolivianos). Las formas que toma son múltiples, pero harto conocidas: sobreprecios, adjudicaciones injustas a cambio de comisiones sobre el monto adjudicado u otro tipo de ventajas ilegítimas, obras y servicios fantasmas, participaciones accionarias de los propios funcionarios en las empresas adjudicatarias… Solamente factorizando el “diezmo” en los contratos, estaríamos hablando de una pérdida de 10% sobre el presupuesto de inversión pública destinados a obras, bienes y servicios que nos deberían favorecer a todos. Dicho en facilito, lo que la corrupción mueve en contrataciones estatales alcanza a sumar, sin dificultades, los miles de millones de dólares en plata que es de todos y que jamás beneficiará más que a los pillos. No es pues un problema menor.

Hace algunos días, el señor Presidente declaró que “el que quiere robar roba no más vía licitación o vía adjudicación directa, eso depende de cada uno; el que no quiere robar no roba por cualquier lado”, tratando de explicar que no existe diferencia alguna entre la contratación por licitación pública y la contratación por invitación directa. Desgraciadamente, no se puede responder a esta afirmación sino por una paradoja: sí, pero no. Es cierto, como ya dijimos líneas arriba, que no existe sistema perfecto ni fórmula mágica. Sin embargo, hay países cuyos índices de percepción de transparencia son lejanamente mejores a los nuestros. ¿Son tan diferentes cultural, moral y ontológicamente a nosotros? ¿O han encontrado algún truco para hacerle las cosas más difíciles a los pillos? Probablemente sea lo segundo. Y probablemente se vincule más a una cuestión de simplicidad de los procesos, institucionalidad fuerte y a una cuestión de disponibilidad pública de la información, más que a la cantidad de controles y candados que le pongan al asunto las respectivas legislaciones.

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Mapa mundial de percepción de corrupción (Transparency International, 2016)

El complejo mundo de los contratos del Estado Plurinacional

Cualquiera que haya estado inmerso en un proceso de contratación con el Estado Boliviano, ya sea como funcionario de la entidad contratante o como entusiasta emprendedor que intenta venderle su producto, sabe que la cantidad de requisitos e información a ser procesada es francamente absurda. No solamente hay que presentar una propuesta completa, hay que respaldar absolutamente todo lo que se afirma con documentos al menos cotejables, cuando no los piden en original o copia legalizada. Seguramente mucha gente acá pensará que eso es bueno: así no aseguramos que el Estado contrate solamente a la empresa más sólida, seria y cumplida. Pero resulta, y eso también es de conocimiento general, que no siempre se contrata a la más seria, que frecuentemente la empresa contratada no tiene la capacidad física, humana o financiera de encarar lo encomendado, e incluso que es normal y expectable que acabe adjudicándose la obra, bien o servicio al tercero mejor calificado. ¿Qué está ocurriendo? Frecuentemente, empresas bien calificadas son eliminadas de la competencia por el incumplimiento a alguna formalidad subsanable, o porque simplemente el informe técnico la descalificó por algún truco de esos que los ingenieros son campeones en aplicar, como que la cantidad de cemento prevista no concuerda con la calidad de la mezcla exigida, como si los papeles fueran a sustituir la realidad. El tema es que la calificación de las propuestas permite una enorme discrecionalidad, y los ejecutivos de las instituciones públicas lo saben. Algunos la utilizan para asegurar resultados, lo cual está moralmente bien pero sigue siendo discrecional. Algunos la utilizan en provecho propio. Y como los bolivianos no estamos acostumbrados a pelearnos solitos contra el Estado (en patota y con pancartas es otra cosa), no protestamos ni impugnamos las descalificaciones injustas por miedo a perder todas las oportunidades potenciales futuras – muchas veces asumiendo que “seguro ya estaba arreglado”,   “así nomás es”.

Ahora, todo esto que describimos es burocrático, engorroso, tarda mucho y es muy ineficiente incluso cuando no hay corrupción de por medio. La cantidad de requisitos es tal que las propias entidades luego se ven en figurillas para revisar todas las propuestas dentro de los plazos. Lo que es peor, las prácticas discrecionales hacen que las empresas serias eviten presentarse a las licitaciones, quedando en competencia frecuentemente solo los sinvergüenzas. Y aquí es donde el remedio resultó peor que la enfermedad. Ante la extrema urgencia de la ejecución presupuestaria, perversa vara con la que medimos a los “buenos” funcionarios, el sector público exigió, y el gobierno aprobó, la realización de invitaciones directas. Pero no cualquier invitación directa, sino su aplicación a, paradójicamente, los contratos más caros y complejos que prevea el POA. Según el periódico Los Tiempos, cerca a 63% de la del presupuesto de adquisiciones entre 2006 y 2016 fue adjudicado mediante invitación directa (se pueden verificar independientemente los datos en el SICOES). Así, sin competencia, puja de precios ni posibilidad de mejorar la oferta respecto a lo solicitado, se adjudican a dedo contratos por decenas, incluso centenas de millones de dólares cada uno, todo bajo la excusa de que el procedimiento legalmente establecido es demasiado largo, costoso y complicado. Sólo en la gestión 2015, de casi 70.000 procesos de contratación concluidos, poco más de 12.500 fueron por contratación directa. Cuando la excepción representa 18% de los procesos, probablemente la regla es la que no funciona. Si bien es cierto que es malo el procedimiento, ¿por qué no se cambian las reglas para todos, en lugar de inventar excepciones? Los motivos no parecen, por lo menos, ser muy honorables.

Además de lo dicho, hay otro elemento de capital importancia. Verónica Córdova lo llamó la “mentalidad del rompemuelles” hace algunos años. Una carencia fundamental de la institucionalidad boliviana es la confianza en el ciudadano, haciendo uso preventivo de la violencia – así sea sólo simbólica – para obligarlo a hacer cumplir las normas que debería cumplir de mutuo propio. Asumimos de facto que todo ciudadano es un delincuente en potencia, y a título de “prevención” ponemos toda clase de obstáculos absurdos al ejercicio de un derecho por si acaso alguien quisiera abusar de él. Es la lógica que está detrás de los rompemuelles, por eso el nombre: como tememos que algún ciudadano vaya a correr demasiado y provocar una tragedia, le vamos a impedir a todos los ciudadanos circular con soltura. Pero aquí viene la mejor parte. Como ya pusimos el rompemuelles, ya no necesitamos preocuparnos por que alguien choque, y por tanto quienes circulan de manera peligrosa lo hacen con total impunidad. Lo mismo pasa con las contrataciones. Ponemos millones de reglas tontas porque “cuidadito” que alguien quiera pasarse de listo, pero los sistemas de control posterior no funcionan, están cooptados, no tienen independencia alguna, y la única manera de reaccionar ante un hecho de corrupción es mediante el escándalo público, a través de los medios y, cada vez más, a través de las redes sociales, y siempre con una evidente segunda intención político-partidaria. Es decir, esos sistemas de frenos y contrapesos, de información abierta y transparencia que mencionamos en la introducción como posibles medidas para prevenir la corrupción, no funcionan. Solamente cuando el escándalo se hace políticamente incontrolable se mandan súplicas al Contralor o se conforman comisiones congresales. Y esto se convierte en un círculo vicioso: como el pecado no es robar sino hacerse pescar robando, los malos funcionarios lo toman casi como un desafío, se sienten intocables, se dan cuenta que tienen una alta probabilidad de éxito en su fechoría, tienen los estímulos contraproducentes necesarios para escarbar aún más profundo en los bolsillos del Estado.

Algunas comparaciones odiosas pero necesarias

Este no es un tema nuevo. Todo lo contrario, sucesivos gobiernos han aprobado sucesivas normas de contratación, cada cual más estricta que la anterior. La base de la que se partió era, también es bien conocido, un copy-paste de las normas de contratación de las entidades multilaterales, particularmente el BID y el Banco Mundial de hace algunas décadas. Sin embargo es lamentable que no ha existido un proceso de actualización continua en la gestión pública, así que en muchos casos no solo contamos con legislación y reglas anticuadas que responden a viejos paradigmas de la gestión pública (con la mentalidad del rompemuelles), sino que además los sistemas administrativos e informáticos que respaldan su funcionamiento están rápidamente quedando anacrónicos y difícilmente pueden adaptarse a los nuevos paradigmas de transparencia y participación actuales.

Aunque las reformas pecaron de ser muy poco originales, o incluso de aplicar “recetas foráneas” como les gusta decir a los nacionalistas, hay que admitir que tenían algunas buenas ideas. Una de ellas, por ejemplo, fue la de construir una escala por la cual a más caro el contrato más complejo el procedimiento. Eso aún está vigente hoy, aunque con las excepciones ya señaladas de contratación directa justo en las obras y bienes que más necesitan de abierta competencia.

Un modelo muy respetado mundialmente es el Chileno, puesto en marcha mediante la creación del sistema ChileCompra que centraliza la información sobre contrataciones estatales de una manera amigable y fácil de usar, y su complemento mediante el registro oficial de proveedores ChileProveedores, un sistema de convenios marco de compras, a través de catálogos electrónicos y el establecimiento de un nuevo tribunal administrativo contencioso dedicado exclusivamente a las controversias de contrataciones públicas. ChileCompra no es una página web solamente, ésta es solamente la herramienta para resolver problemas en los procesos de contratación cuya solución era mucho más profunda que solo una plataforma de información. Como resultado, se tiene mayor transparencia en los procesos, se han abierto mercados para muchos más proveedores locales (MIPYMES), se han generado ahorros de hasta 30% en el gasto público y se ha promovido el gobierno abierto mediante una efectiva aplicación de herramientas electrónicas que dan acceso a información pública y mejoran la transparencia.

Costa Rica es otro ejemplo latinoamericano interesante, que, también utilizando una plataforma electrónica (“Compr@net”) y reformando la reglamentación a a Ley de Contratación Administrativa, ha mejorado las oportunidades para los proveedores locales mediante una mayor transparencia en los procesos, pero también dando soluciones a uno de los mayores problemas de los proveedores locales, la liquidez financiera. La norma acelera los plazos de pago que se impone la administración, mejora el pago de anticipos en función a las costumbres y prácticas de los oficios respectivos, la constitución de un Fondo de Garantías para abaratar los costos de las famosas boletas de garantía, la capacitación y asistencia técnica para quienes quieren convertirse en proveedores, y el registro simple y rápido de proveedores mediante convenios marco.

Los mejores esfuerzos por transparentar y abrir los procesos de contratación estatal se dieron durante el corto gobierno de Carlos Mesa, con el famoso “compro boliviano”, que buscaba dar los primeros pasos hacia sistemas de contratación como los mencionados en los ejemplos precedentes. A estas iniciativas del gobierno central le siguieron algunas iniciativas a nivel local, como la creación del CAMCE por la Alcaldía de La Paz,  que es una instancia que proporciona un servicio de capacitación a toda unidad económica (micro, pequeña, mediana o gran empresa) que desea ofertar bienes, obras y servicios (Ojo – a no confundir con “CAMC”, la empresa china objeto de serios cuestionamientos precisamente por beneficiarse de contrataciones directas del Estado). El CAMCE proporciona talleres de capacitación y asesoramiento sobre contrataciones estatales, normas, multas, garantías, reglamentos, procedimientos, sistemas de licitación, calificación y contratación, y además difunde las demandas de la Alcaldía, en un formato de búsqueda simple y fácil de manejar, de manera que todo proponente pueda tener acceso directo y pueda ser parte de sus proveedores. Otro mecanismo que resulta innovador e interesante fueron las “Ferias a la Inversa”, donde los gobiernos municipales ponen a disposición de todos la información de los bienes y servicios requeridos en un evento tipo feria, lo cual da mayor transparencia a las contrataciones y puede fomentar mayor participación de oferentes.

Frente a estas iniciativas bien encaminadas, sin embargo, tenemos la realidad: Volviendo a la información publicada por Los Tiempos, si bien la cantidad de dinero inyectada a través de licitaciones públicas se ha cuadruplicado entre el periodo 1996-2006 y el periodo 2006-2016, la proporción respecto al total de la inversión pública bajo esta modalidad ha caído 85%, las invitaciones públicas han caído en 99% y ya casi no se usan, las contrataciones por excepción han caído 23%, asumiendo que los datos proporcionados por el SICOES sean correctos, aspecto que también es dudoso pues las cifras no cuadran con el Presupuesto General del Estado. Sería muy importante una aclaración oficial del Ministerio de Economía y Finanzas a este respecto, aunque siendo sinceros no guardamos mucha esperanza de que eso vaya a ocurrir pronto – y ese también es parte importante del problema: no hay información suficiente, y la que hay no es confiable.

¿Cómo salir del entuerto? E-Government,  y simplificación de trámites y (ojalá) Gobierno Abierto

Como mencionamos antes, los paradigmas sobre los que se construyeron los actuales sistemas estatales es para prevenir la corrupción responden a las ideas de hace varias décadas. La idiosincrasia nuestra nos hace pensar que el “papelito canta”, llevándonos a depender y confiar exclusivamente en copias físicas de papel. Tanto servidores públicos como ciudadanos desconfían de las copias electrónicas y los sistemas informáticos, pero sobre todo desconfían el uno del otro, de donde surge la falsa noción de que para detener la corrupción necesitamos hacer todo más moroso y burocrático. Los funcionarios públicos, ya sea en un afán de apresurar el trabajo de buena fe, o de evadir los controles por esconder actos corruptos, encuentren las debilidades y excepciones que permiten que todos los controles sean inútiles. Por eso, al final, quedamos con un sistema viejo, torpe, lento y burocrático que no solo que no ayuda a prevenir la corrupción, sino que entorpece la gestión pública y permite muy poco control social, es decir, incrementa el riesgo.

La teoría de la gestión pública de hoy en día ya  moderna ha avanzado hacia nuevas metas. El enfoque de hoy no se centra en el gobierno sino en el ciudadano, y se empodera el rol que éste tiene como fiscalizador de la gestión pública. Al igual que la democracia pasó de la democracia representativa a la democracia participativa, y se intenta, al menos en apariencia, involucrar cada vez de forma más directa a los ciudadanos en las decisiones del Estado, de la misma manera el manejo del sector público actual debiera ahora busca abrir sus procesos y su información, para hacer a los ciudadanos co-partícipes del manejo y fiscalización del sector público.

En Bolivia se está dando recién el primer paso, al contar con un plan de Gobierno Electrónico, el cual es un gran avance para poder desburocratizar y agilizar muchos procesos. De hecho, la nueva Agencia de Gobierno Electrónico y Tecnologías de Información y Comunicación (AGETIC) ya lanzó la primera campaña para simplificar trámites y está pidiendo que la gente sugiera los que quiera que se simplifiquen. Se espera (y ojalá suceda en la realidad) que con ello se empiece a reconocer la validez de la documentación electrónica, y el la lenta extinción del fólder amarillo, timbres valorados y sellos de goma para dar paso a carpetas en línea, valores virtuales pagados por internet y reconocimiento de firmas electrónicas.

Sin embargo, el paso para contar con un gobierno abierto es uno que todavía no se está dando, y esto sucede porque para ello se necesita el cambio del paradigma en la mentalidad de los funcionarios públicos que deben dejar los antiguos ideales. Cambiar el chip no es tan sencillo, sobre todo en un aparato público creciente donde cada funcionario se ha acostumbrado a sus funciones, y, sobre todo, ha se ha acomodado de manera de aprovechar de la mejor forma las debilidades del sistema y ausencia de control, convirtiéndose con demasiada frecuencia en un “rey chiquito”. Es decir, todos ya le han encontrado la vuelta a las restricciones, empezando por los mandatarios, quienes el 18 de Febrero declaraban abierta y orgullosamente en Unitel su preferencia por las contrataciones directas, al considerar que los procesos de licitación son demasiado lentos e ineficientes para la ejecución del presupuesto, que resulta ser, para colmo de males, la única vara con la que se mide en Bolivia la capacidad de gestión.

Esta comodidad a la que han llegado servidores públicos es la gran restricción que hay que vencer para avanzar del gobierno actual (lento, cerrado e ineficiente), hacia un gobierno moderno (eficiente, abierto y que responde a las necesidades de los ciudadanos). Así no solo evitaremos que nuestros recursos lleguen tan fácilmente a los bolsillos privados, sino que además haremos que la gestión pública pase a ser también un ejercicio participativo y democrático, llevando nuestra actual democracia más allá de los movimientos sociales y constantes llamados a las urnas.

Esteban y Fabián

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